2012年，国家旅游局正式批复在上海设立“中国邮轮旅游发展实验区”，开始了邮轮旅游业发展先行先试的创新实践，上海邮轮产业发展势头迅猛，2015年上海接待国际邮轮靠泊344艘次，同比增长26.9%，以上海为母港的邮轮320艘次，同比增长32.2%；接待出入境游客159.8万人次，同比增长37.3%。2016年，上海邮轮发展迎来新跨越，预计全年接待邮轮靠泊507艘次，同比增加47%；接待出入境游客240万人次，同比增加46%，其中，以上海为母港的始发邮轮475艘次。上海邮轮产业不仅在全国处于龙头地位，今年还有望成为全球排名第4位的世界级邮轮母港。

上海邮轮旅游呈现爆发性增长，邮轮旅游发展实验区的先行先试政策功不可没，上海各相关部门通力合作、开拓创新、勇于实践的经验值得称道。

群策群力实施“拖线板”策略

2009年，国务院批准设立中国上海自由贸易区，对服务贸易也实行了创新性的“负面清单”管理，最大幅度地释放政策红利，培育生产与消费的新动能，推动经济发展的转型升级。为了加快建设国际航运中心，上海市领导果断决策，研究落实如何在邮轮实验区引进自贸区政策。

为此，上海市旅游局、市发改委会同有关部门就上海中国邮轮旅游发展实验区如何承接自贸试验区制度创新辐射开展了密集调研。上海市旅游局局长杨劲松介绍说,在调研过程中，得到上海市交通委、市教委、市口岸办、市金融办、市人力资源与社会保障局、人民银行上海总部、上海海关、上海出入境检验检疫局、上海边检总站等单位和虹口区、宝山区政府的大力支持，集思广益，群策群力，每一条政策意见都是逐字逐句修改。初稿形成后，经过两轮正式发函征求各相关部门和单位意见，形成共识，在此基础上，市旅游局和市发改委又分头召开专题会，再次听取相关部门的意见。

2015年7月13日，上海市旅游局、市发改委、口岸办、上海海关等10个委办局联合下发了《关于推进上海中国邮轮旅游发展实验区与中国（上海）自由贸易试验区联动发展的实施意见》，标志着自贸区与实验区实现了港区联动。这个被人称为“16条”《实施意见》，主要涉及贸易便利化、金融服务与创新、服务业开放、通关监管制度创新等四方面内容，主要亮点在通关便利化和邮轮旅游目的地化，全力建设亚洲邮轮旅游门户城市和亚洲邮轮旅游船供中心，打造具有全球影响力的邮轮产业集聚区。此举被业界人士称为“拖线板”的策略，为实验区推进跨越式发展奠定了重要的政策基石。

大胆创新促成通关便利化

对于邮轮旅游来说，通关便利化既是国际惯例，更是关键所在。这包括游客通关的便利化和船供物资的通关便利化等。

按照上海吴淞口邮轮港建设规划，在今年底完成二期邮轮码头扩建计划，届时将可以实现2个22万吨级和2个15万吨级邮轮靠泊，年综合通关能力将从目前的60.8万人次大幅提升到357.8万人次。

码头愈造愈大，无疑对通关能力提出了挑战。为此，上海海关、边检、防疫检疫等部门在中央有关主管部门的大力支持下，在实验区开始了大胆创新。

据上海口岸办的同志介绍，2016年元旦起，上海邮轮口岸正式启用自助查验通关系统，在吴淞口国际邮轮港和上海港国际客运中心边检执勤现场正式启用26条自助通关通道，成为全国范围内率先使用自助查验系统的海港口岸。邮轮旅客持中国电子普通护照，且已在办证时留取指纹的，在乘母港邮轮免签出境时可以选择边检查验通道出境，目前，邮轮口岸自助通道使用率已超过30%，大幅缩短旅客通关时间。

上海海关、上海检验检疫局、上海海事局等都在积极探索与邮轮产业发展相适应的监管模式。

上海边检重点放在勤务创新，简化入境查验模式，邮轮旅客通关时间由15秒减为3秒，部分邮轮采取随轮办证查验模式，实现旅客通关“零等待”，并建立邮轮口岸信誉管理，重点地区旅客排查和勤务联动机制，形成信息共享、执法互动的各邮轮口岸齐管共治的良好局面。

为了进一步推动邮轮旅游的发展，经国务院批准，今年1月20日起，在上海各开放口岸及南京和杭州空港口岸，对51个国家持有效国际旅行证件和144小时内确定日期、座位前往第三国（地区）联程客票人员，实行过境免办签证政策。据了解，截至5月31日，上海口岸适用144小时过境免签1.02万人，其中邮轮口岸0.04万人。

为了落实“一带一路”国家战略和支持上海邮轮旅游发展实验区发展，国务院还正式批准同意在上海邮轮口岸试点外国邮轮团体15天入境免签政策。上海市旅游局法规处处长汪剑明介绍，凡外国旅游团（2人及以上），可由境内合法注册的旅行社负责安排从上海邮轮口岸免办签证整团入境，人员可在沿海11个邮轮靠泊港口所在省份行政区域范围内活动，时间不超过15天。

“这条政策红利将有力支持发展邮轮入境游，有助打通整个中国海岸通道旅游线，形成邮轮旅游辐射带，补上邮轮入境游的短板。”沪上一位业内人士点出了此举意义所在。

用足政策升级邮轮港

目前我国邮轮旅游主要集中在出境游上，这只是邮轮母港发展的前期阶段。游客人数做大后，如何做长邮轮产业链？外国邮轮争相以中国港口为母港后，如何让中国成为亚洲船供中心？为此，上海邮轮实验区也进行了积极探索与大胆实践。

在“16条”政策东风的鼓舞下，宝山区雄心勃勃地提出了“打造全球邮轮物资配送中心”设想，拟在邮轮母港区域周边设立专门服务于邮轮产业的生产链，进一步做大邮轮产业集聚区。宝山区政府人士透露说，吴淞口邮轮港公司拟参与中船集团发起的“中船基金管理有限公司”暨首期发行“300亿元豪华邮轮产业发展基金”项目，助推首艘在中国本土建造的豪华邮轮早日下水，实现邮轮产业链的全覆盖。

同样，嗅觉敏锐的外资也嗅到了产业链延伸带来的商机，纷纷开始抢滩：歌诗达旗下的环宇领先邮轮管理（上海）有限公司注册宝山，地中海邮轮公司也宣布在宝山注册成立船舶管理公司和船务公司，英国公主游艇（上海）销售公司落户虹

口……

把邮轮港升级为邮轮旅游目的地，这也是实验区不断设法破解的重点课题之一。参与“16条”研订工作的上海市旅游局法规处同志介绍说，“16条”中的第二条，就是支持在上海中国邮轮旅游发展实验区内的相关保税监管场所开展保税展示交易业务，即设立与邮轮、游艇相关的进口商品保税展示交易中心。 

“这条政策的亮点，就在实验区设立展示交易中心，人们不仅可以观展，还可以消费，除了要带出保税区的要付税外，当场消费等于是免税，这对建设邮轮旅游目的地非常有利，可以吸引邮轮游客在码头休闲与消费，把邮轮码头变为重要的旅游目的地。”

“事实上，免税消费体验只是邮轮港产业升级一部分。目前，上海邮轮实验区还在大力发展入境免税店和国际商品直销，把中国游客原来花在国外的钱吸引回来在国内花。”熟悉情况的人士指出。

目前，中国邮轮游客购买免税品，需要出境前在免税店购买，然后寄存，回来后再取，非常不方便。据悉，上海已经积极向国家有关部门争取，在上海邮轮实验区口岸增设进境免税店，推动开展国际商品直销业务。

宝山区相关部门人士认为，在邮轮港提供跨境购物服务，可以有效延长游客在目的地港的游玩时间，提升上游体验，也可以延伸母港邮轮产业链条，将更多的消费和税收留在国内，有利于邮轮港向邮轮旅游目的地转型升级。

据了解，吴淞口邮轮港公司正在与韩国及日本免税企业开展合作，拟在零点广场打造邮轮旅游跨境购物平台。同样，拥有北外滩区位优势的上海国际客运中心正在全力把国客中心邮轮码头升级为上港邮轮城，依托进口商品展销中心、中高端餐饮美食、跨境通线上购物及线下体验店等全新项目，打造北外滩邮轮旅游目的地。不仅如此，去年以来，国客中心还与虹口区旅游部门合作，推出“上海方舟之旅”，这条游线串联起上海犹太难民纪念馆、美犹联合分配委员会旧址、白马咖啡馆等一批二战期间中国庇护犹太难民的历史遗址，受到海内外游客的欢迎，推动了上海邮轮港升级为邮轮旅游目的地建设。

“今年，双层都市观光旅游巴士5号线开辟了北外滩游线，引导各地游客进入北外滩国家邮轮旅游实验区。此外，在一些国外港口城市很受游客欢迎的水陆两用船（鸭子船）游线，我们也在进行项目可行性研究。届时，一会儿在陆地参观国客中心、上海大厦、上海邮政博物馆，一会儿开进黄浦江，饱览两岸风光美景，都可以梦想成真，邮轮城目标就是打造邮轮旅游目的地。”一位虹口区人士欣喜地透露。