随着旅游散客化时代的到来，旅游俱乐部、户外俱乐部、自驾游俱乐部等旅游活动的组织者（本文统称为旅游新主体），如雨后春笋般地出现，且呈现燎原之势，参与到旅游活动的组织中。与此同时，旅游者与旅游新主体之间的纠纷、旅行社与旅游新主体之间的矛盾也随之产生。如何保护相关当事人的合法权益、如何维护旅游市场秩序，成了政府及相关职能部门的新课题。

    一、旅游新主体带来的新课题

    1.旅游新主体的作用和意义。旅游新主体的出现，给旅游者带来了惊喜。旅游者可以根据自己的喜好，更为灵活地选择出游方式和旅游目的地，不仅满足了旅游者的个性需求，为旅游者提供了相应的服务，也拓展并丰富了传统旅游服务市场，推动传统旅行社业务的转型升级，其作用和意义不容小觑。

    2.旅游新主体对行业的冲击。不可否认的是，许多旅游新主体并没有取得旅行社业务经营的资质，却为旅游者提供包价旅游服务，实实在在地在从事旅行社业务。同时，旅行社认为旅游新主体的经营，挤压了传统旅行社的业务空间，纷纷向旅游主管部门举报，要求对旅游新主体经营旅游业务行为进行监管。

    3.旅游主管部门面临的难题。按照法律规定，只要旅游市场存在违法违规经营行为，不论违法违规的主体是旅行社，还是旅游新主体，旅游主管部门都应当对其违法违规经营行为进行监管，否则就是行政不作为。但从当前旅游市场监管的实际看，旅游主管部门对于旅游新主体的监管，存在监管难、盲点多的现状。

    二、旅行社的业务经营范围

    1.旅行社业务经营范围。根据旅游法律法规的规定，旅行社的经营范围主要包括两部分，第一部分是招徕、组织、接待旅游者，并为旅游者在国内旅游、入境旅游和出境旅游时提供相关旅游服务，即所谓的包价旅游业务。第二部分是接受旅游者和单位委托，为其提供代订交通、住宿、代办出入境手续等服务，就是所谓的代办旅游业务。

    在谈到旅行社业务经营时，我们必须改变两个基本观念：第一，凡是旅行社所经营的业务，都是旅行社的专属业务；第二，和旅游者相关的服务业务，只有旅行社才可以经营。这样的理念，没有准确理解旅行社的服务特征，无论在理论上，还是在实践中，都是错误的、有害的。

    2.旅行社业务经营范围的划分。旅行社业务经营的范围，可以从不同层面进行划分。从横向上划分，旅行社业务经营范围可以分为入境旅游、境内旅游、出境旅游、边境旅游等业务范围。从纵向上划分，旅行社业务经营范围可以分为包价旅游业务和代办旅游业务，旅行社根据旅游者的需求，为旅游者提供相应的服务。

    在旅行社的经营范围中，有些业务仅仅是取得旅行社资质后才可以开展，比如包价旅游业务，其他企业不可以经营；有些业务旅行社可以经营，其他相关企业也可以经营，比如代理机票预订服务、代理客房预订服务，旅行社可以经营，其他资质具备的企业也可以经营。

    3.旅行社的专属业务范围。按照《旅游法》第一百一十一条规定，包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。该规定明确了旅行社的专属业务，就是指包价旅游业务。

    判断是属于包价旅游业务，还是代办旅游业务，关键看由旅行社还是旅游者策划和落实旅游产品。如果旅行社事先设计产品，旅游者被动接受服务，这样旅游活动就属于包价旅游服务。如果旅行社按照旅游者的指令，被动地为旅游者提供相应服务，这样的服务是代办服务。在实践中，如果旅游者以私人定制方式要求旅行社提供服务，即使是以团队形式出游，这样的团队旅游仍然属于代办旅游业务。