一、关于加强旅游法制建设的重要性和紧迫性 改革开放以来，随着国民经济的快速发展和社会的长足进步，社会主义法制建设步伐不断加快，力度不断加大，法制化体系不断完善。在这样一个大格局下，旅游法制建设也开创了全新的局面。加强旅游法制建设，对于旅游部门、旅游行业乃至全社会，具有非常重大的意义。 （一）旅游法制建设是旅游发展的支撑和保障 1996年10月14日，省八届人大常务委员会第24次会议讨论通过了《山东省旅游管理条例》，这是我省第一部旅游法规，在全国继海南省、河南省、河北省之后第四部地方旅游法规。2005年5月27日，省十届人大常务委员会第14次会议通过了《山东省旅游条例》，《条例》于2005年8月1日施行。这是我省第二部旅游条例。9年之间出台两部旅游《条例》，这在全国并不多见，我省其他部门、其他行业也不多见，充分说明旅游发展摆到了省人大工作的重要位置。这既是山东法制建设的重大成果，也是山东旅游繁荣发展的重要标志。 山东省旅游立法工作是超前的，走到了山东旅游发展的前面。一般而言，经济社会发展过程中提出的问题，由人大立法加以回答和解决。《山东省旅游管理条例》出台的1996年，山东旅游业尚未明确定位，当时全国已有23个省市把旅游业定位为支柱产业、先导产业、重要产业，山东却称之为“自由发展行业”。山东恰恰是人大立法走在政府工作的前面，率先立法，立法领先，有力地推动和促进了旅游业的发展。 伴随旅游法制建设的进程，旅游产业建设进入新的阶段。两部《条例》出台实施的9年间，山东旅游业发生了巨大的变化。1998年，全省旅游总收入接近300亿元。进入新世纪头三年，2000年至2002年，全省旅游总收入年均增长100亿元，2002年达到610亿元。2003年，旅游业虽然遭受“非典”重创，但恢复发展很快，旅游总收入与上年大体持平。2004年、2005年年均增长200亿元，标志着全省旅游业进入加速发展期。特别是2005年旅游总收入突破1000亿元，成为继广东、江苏、北京、上海、浙江之后第六个旅游总收入过千亿元的省份。按可比因素，居全国第三位。山东正式跨入旅游大省的行列。 (二)旅游产业是强势产业，旅游部门是弱势部门，尤其需要法律支撑 旅游业已成为世界第一大产业。自1950年至2000年的50年间，世界旅游业发展迅猛，年均增长速度7%，超过了汽车、钢铁、石油等传统产业，成为世界第一大产业。据世界旅游及旅行理事会（WTTC）发布的报告，2005年，世界旅游经济总量达到6.2万亿美元，占同期全球GDP的10.6%；旅游投资9180亿美元，占全球总投资的9.4%；旅游就业人口2.2亿人，占世界总就业人口的8.3%。 改革开放20多年来，我国旅游业从无到有、由小到大，入境游客(过夜)在世界的排名，由1980年的第18位上升到2005 年的第4位。同期，旅游外汇收入在世界的排名，由第34位上升到第7位。2005年全国旅游总收入7686亿元，相当于全国GDP的4.2%，成为国民经济最具活力的增长点之一，中国已经成为亚洲旅游第一大国。世界旅游组织预测，到2020年，中国旅游业在世界市场中所占份额将达到8.6%，中国将成为世界入境旅游第一大国和出境旅游第四大国。 但是，一方面，我国旅游业发展迅猛、贡献突出、综合性强、地位重要、前景广阔；另一方面，国家旅游局只是国务院副部级的直属部门，尽管国务院领导早有表态，全国旅游行业呼声很高，社会各界反响强烈，升格问题至今仍未解决。 近年来我省旅游业发展成长为国民经济重要的支柱产业，对全省经济社会的贡献度显著提升。2005年，旅游总收入相当于全省GDP的比重，由1998年的3.7%提高到5.6%，旅游税收62.31亿元，占全省财政收入的5.8%，占全省地方税收的7.54%；旅游从业人员由1998年的29.6万人增加到2005年的42.7万人。1985年，省旅游局机构单设。作为省政府的直属部门，难以发挥综合协调职能。由于旅游局成立时间晚，资源管理权限分配殆尽：“风景名胜区”归建设部门管，“文物保护区”归文化部门管， “自然保护区”归环保部门管，“森林公园”归林业部门管，“地质公园”归国土资源部门管，“寺庙”归宗教部门管，“江河湖泊”归水利部门管，等等。加之，全省17个市，只有济南、青岛和淄博等11个市是行政局，其他都为事业局。事业局管理、协调力度更小，旅游执法、市场监管有不合法之嫌。处于这样一个特殊位置，发展大旅游，建设大产业，旅游部门的确力不从心。正由于产业强势与部门弱势极不相称，尤其需要法律对整个行业、整个社会规范、促进、保障和监督。 (三)旅游业作为服务业的龙头，迫切需要强化法制建设 省委、省政府反复强调旅游业是服务业的龙头、突破口、重中之重。为什么？因为旅游业涉及多行业、多部门，综合性、关联性、带动性强。据专家分析，旅游业涉及国民经济29个部门、108个行业。据世界旅游组织统计，旅游业每收入1元，可带动相关产业增加4元收入；旅游从业者每增加1人，可增加4.2个社会就业机会。旅游业产出每增加1万元，社会总产出可相应增加3万元。旅游业每投资8万元，可提供5个就业岗位，高出工业就业率2～5倍。据国家发改委预计，今后10年内，旅游新增就业岗位将达4000万个，年均增加直接就业70万人，间接就业350万人。世界服务业平均占GDP64%，发达国家如美国、德国占70%以上，发展中国家占43%。我国为40.3%。2005年，我省服务业占GDP的32.1%，比江苏、广东、浙江分别低出2.7、4.6、6.8个百分点，比全国平均水平低8.2个百分点。我省服务业滞后的一个重要原因，是没有充分发挥旅游业的拉动作用。而要充分发挥旅游业的龙头拉动作用，必须加强完善旅游立法，以法律、法规为依据，实现依法、规范、科学管理。 （四）加强地方旅游法规建设，是促进我国旅游大法尽快出台的需要 目前，我国尚未出台《旅游法》。制定出台“旅游大法”的呼声始自20年前。近年来，国务院发布了部分行政法规如：《导游人员管理条例》（1999年）、《旅行社管理条例》（2000年修改）、《中国公民出国旅游管理办法》等。但旅游大法是基础，是根本。各省人大普遍出台了地方旅游《条例》。加强地方旅游法规建设，以地方法规为基础，以部门规章为先导，为出台全国旅游大法做好充分准备，将有力地推动最高层次的旅游立法。 （五）山东两部旅游《条例》的出台，体现了与时俱进的需要 1996年的《山东旅游管理条例》填补了我省旅游立法的空白，发挥了不可替代的作用。《管理条例》对于规范旅游市场秩序、优化旅游发展环境、推动我省旅游业健康快速发展，发挥了不可低估的重要作用。但是，随着旅游业的发展，《管理条例》已不再适应发展形势和任务的需要。2005年，全省接待国内游客1.4亿人次，国内旅游收入974.6亿元，接待入境游客155万人次，旅游外汇收入7.8亿美元，旅游总收入1039亿元。星级饭店590家，旅行社1489家，旅游直接从业人员42.69万人，占全省在岗职工人数的5%。而出台《山东省旅游管理条例》的1996年，全省接待国内游客5151万人次，国内旅游收入187.43亿元；接待入境游客53.16万人次，旅游外汇收入1.96亿美元，旅游总收入203亿元。星级饭店91家，旅行社221家，从业人员23万人。两厢对比，旅游产业发展之快，产业规模膨胀之大，远远超出了人们的预料。显然，原来的《管理条例》已不再适应旅游发展的需要。同时，进入新世纪，全国形势发生了许多重大变化：2001年我国加入世贸组织，2003年国家颁布了《行政许可法》，特别是党的十六届三中、四中、五中全会的召开，向旅游业提出了新要求、新课题。例如，树立科学发展观，坚持以人为本，创建和谐旅游，旅游可持续发展，深化旅游改革，转变旅游管理职能，优化旅游发展环境等等。在此情况下，我们提出废止《山东省旅游管理条例》，制定《山东省旅游条例》，经省人大批准，并列入立法计划。 二、关于《山东省旅游条例》的指导思想 新出台的《山东省旅游条例》，体现的指导思想主要是： (一)落实科学发展观 《条例》的有关内容充分体现了科学发展观的指导思想。如第四条：“发展旅游业实行政府主导、社会参与、市场运作和可持续发展的方针，突出地方特色，实现经济效益、社会效益和生态效益相协调。”第五条：“县级以上人民政府应当将旅游业纳入国民经济和社会发展计划，增加旅游投资，加强旅游基础设施建设，鼓励和扶持旅游业发展。”第七条：“县级以上人民政府应当建立和完善旅游业发展协调促进机制，制定旅游业发展政策，协调解决旅游工作中的重大问题，改善旅游业发展环境，促进旅游业与相关产业的结合与发展。” 这是因为，按照科学发展观的要求，必须突出发展旅游业。省委、省政府领导高度重视、大力支持旅游业发展。张高丽书记大会小会、各种场合讲旅游，强调山东旅游资源多得不得了，每个县都有许多旅游资源，反复强调要“大抓特抓旅游业”、“旅游业要有突破性发展”。韩寓群省长带领有关部门主要负责人到省旅游局现场办公，协调解决重大问题。他说：“考虑来考虑去，只有服务业地方受益最大，一是劳动就业，二是税收，我们能够做而且能够做好的产业就是旅游业”；“把现代旅游业和现代服务业做大做强”。省委、省政府将旅游工作纳入党政工作的主旋律，走在了全国前列。2004年10月，吴仪副总理来我省视察旅游时指出：“山东党政主要领导亲自动手、真抓实干大旅游，旅游工作融入党政工作的主旋律，这在全国是不多见的。尤其是认识到中央实施宏观调控，对旅游业是十分重要的发展机遇，非常好，很不简单，值得全国各地学习借鉴”。同年9月，国家旅游局向全国转发高丽书记、寓群省长关于旅游工作的批示和讲话，要求全国学习借鉴，这一做法前所未有。| 但是，从全省面上看，从科学发展观的高度，认识旅游、发展旅游的问题，并没有都得到很好的解决。在一些地方、一些部门、一些同志中间，思想观念问题仍然比较突出。有的认为，抓旅游是“一阵风”，说到底，还是抓工业、抓农业，把发展旅游与抓工业、抓农业对立起来；有的认为，发展旅游是赶时髦，是应付上级，缺乏自觉性和主动性；有的认为，旅游不过是吃喝玩乐，成不了大气候，做不成大产业；有的认为，经济底子薄，旅游资源差，发展旅游太难；有的认为，抓旅游是旅游部门的事，与己无关；还有的满足现状，不思进取，靠吃老本过日子，等等。必须进一步解放思想，更新观念，把思想认识统一到省委、省政府的指示精神上来。 发展旅游业是调整优化产业结构的关键所在。山东是农业大省、工业大省，第一、第二产业在全国具有比较优势，第三产业明显滞后，成为制约我省经济社会又快又好发展的瓶颈。而服务业要有大的发展，必须充分发挥旅游业的龙头作用。张高丽书记总是把服务业和旅游业相提并论。继5月22日，省委、省政府召开全省旅游发展大会之后，6月21日，张高丽书记率领各市市委书记、常务副市长、省直有关部门主要负责人赴上海、广东、云南考察学习服务业、旅游业发展经验。7月1日，省委读书会专题研究，要求把服务业、旅游业摆到更加突出的位置，促进繁荣发展。7月28日，张高丽书记又主持召开座谈会，研究服务业、旅游业发展问题，要求各级党政一把手亲力亲为，抓服务业、抓旅游业。7月31日，张高丽书记主持召开党外人士座谈会，通报我省当前经济形势，听取省各民主党派、工商联负责人和无党派人士对繁荣发展服务业的意见建议。8月2日，张高丽书记带领省直有关部门负责人到部分市地就落实科学发展观、繁荣发展服务业、旅游业、加强领导班子建设等工作进行调查研究。8月9日，省委转发张高丽书记《关于当前工作的三点意见》，强调抓好大力繁荣发展服务业、旅游业在内的三件大事。最近，省委、省政府出台了《关于进一步促进服务业发展的若干意见》，还将专门出台促进旅游业发展的意见。这一切，充分说明发展旅游业对调整优化产业结构的极端重要性。 发展旅游业是扩大内需的迫切要求。投资、出口、消费是拉动经济的三驾马车。今年初全国旅游工作会议上吴仪副总理指出，“我国外贸面临严峻形势，出口太多，1.4万亿美元，居世界第3位，外汇储备8130亿美元，对美国出口顺差是1000亿美元，在这种情况下，与世界大国、发达国家关系普遍紧张，很多国家制裁我国，对外贸易面临严峻形势。宏观调控要压缩投资，减少大项目，投资不可能上，就要靠消费。消费中旅游潜力和空间最大，从整个宏观经济来讲，抓旅游是非常突出、重要、紧迫的问题，发展旅游怎么讲也不过分”。目前，我国经济面临投资过热、消费不旺、国际贸易摩擦加剧等问题，为此，国家采取宏观调控措施，控制投资增长过快，调整压缩对外出口。因此，消费无可替代地成为促进经济发展的主要动力，旅游不能不成为扩大消费的重要渠道。按照国际经验，人均GDP达到1000美元时，国内旅游就会兴旺起来;达到3000美元时，就会出现到周边国家旅游的热潮;达到5000美元时，就会更多地追求周游世界。近年来我国不同经济发展水平的地区，人们的旅游实践也基本上反映了这一规律。我国人均GDP在2003年已突破1100美元，去年达到1700美元，我省达到2447美元。随着人们收入水平的不断提高，作为消费结构升级的重要标志的旅游，已经成为越来越多的人的消费选择，以追求实现“人的全面发展”。据预测，到2020年，世界出游人数将增加一倍。我国是世界人口第一大国，随着全国建设小康社会的推进，居民收入水平普遍提高，旅游消费能力大为增强，我国将进入大众化旅游消费时代。旅游消费潜力巨大，前景广阔。 当然，旅游发展的本身也有一个落实科学发展观的问题。省旅游局结合旅游工作实际，提出旅游发展要着力把握好“十三个更加注重”，即：从注重立足旅游、炼好内功到更加注重借助大势、服务大局；从注重扩大产业规模数量到更加注重提升产业素质；从注重资源开发到更加注重开发与保护并重；从注重资源一般利用到更加注重文化内涵的深入挖掘；从注重硬件建设到更加注重软件、硬件并举；从注重市场开发到更加注重品牌发展战略；从注重维护旅游者的权益到更加注重人文关怀；从注重市场治理整顿到更加注重诚信旅游建设；从注重改善旅游服务到更加注重建设和谐旅游；从注重旅游当前发展到更加注重可持续发展；从注重发展产业型旅游到更加注重发展创新型旅游；从注重经济效益到更加注重经济、社会效益并举；从注重旅游自我加压、拼搏奋进到更加注重产业融合、联合推进。可以说，上述十三个“更加注重”，体现了省委、省政府关于旅游工作的一系列指示，体现了科学发展观的精神，既是历史经验的总结，也是做好今后工作必须把握的原则。 （二）坚持以人为本 坚持以人为本是《条例》的重要指导思想之一。旅游活动是高层次、高品位的精神文化消费。随着经济发展，人们的物质消费相对满足之后，必然会对精神消费也就是文化生活消费产生新的、更高的需求。发展旅游从根本上讲，是为了满足人民群众日益增长的物质、文化生活的需要。旅游业是为人服务的产业，这种服务体现于人的旅游需求、旅游行为、旅游过程与旅游体验。 “以人为本”是发展旅游的本质要求。坚持“以人为本”、体现人文关怀是旅游业的核心。旅游业也只有最大限度地满足人的需求，才能抓住卖点，吸引游客，扩张规模，提升素质。因此，正如《条例》第十二条规定的：“本省推行服务标准化”，要求严格执行规范标准，是为了适应游客不同的兴趣、爱好、风俗、习惯，对目的地、行程、时间、档次等千差万别的选择，突出个性、亲情、人道、人文色彩，体现人文关怀。 长期以来，山东由于受地域文化、农耕文化的影响，旅游管理粗放，服务粗拉、大而化之、将就凑合，游客投诉反映强烈。为此，我省在全国首创开展“旅游细微服务年”活动。“细处见精，微处见大”，就是坚持“以人为本”，推行规范化、亲情化、个性化服务。为此，省旅游局分别研究制定旅行社、星级饭店、景区景点、旅游汽车公司等各类旅游企业《旅游细微服务基本标准》，组织旅游企业开展《标准》达标活动，实行动态管理。去年，我们又将“细微服务”理念、机制引入旅游行政机关，开展创建“细微服务型机关”活动。旅游细微服务活动已连续开展两年多，取得明显成效。目前全省已有60%的企业达标，游客满意率也有较大幅度的提升。据统计部门调查，山东旅游服务质量综合评价，基本满意率达到95.7%，其中，住宿、餐饮服务基本满意率分别达到98.5％和98.9％。 旅游厕所是现代文明的窗口，是游客反映最为敏感的问题。由于传统文化等诸多因素的影响，旅游厕所的“脏、乱、差”与好山、好水、好风景形成强烈反差。成为游客抱怨最多、反映最强烈的老大难问题，成为制约山东旅游业突破发展的关键问题。外国旅行社来山东考察后称：如果再不解决厕所问题，就不再给山东送团了。为此，我们提出在全省开展旅游“厕所革命”，以A级旅游区（点）为重点，新建1000座、改建1000座星级标准旅游厕所，下大气力解决厕所问题 。“中国优秀旅游城市”和 A级旅游区（点）的旅游厕所，今年“十一”黄金周前全部改造完成。创建“中国优秀旅游城市”、A级旅游区（点）、工农业旅游示范点和星级饭店，实行厕所不达标“一票否决制”。最近，省政府办公厅专门下发了《关于大力推进旅游厕所建设管理工作的通知》，强调加强全省旅游厕所建设与管理工作，切实提高旅游厕所文明水平。 坚持“以人为本”的指导思想，还体现在《条例》对旅游者作为旅游消费关系弱者的保护性规定上。相对于旅游经营者，游客处于弱势地位，是弱势群体。旅游者的弱势主要是指游客在利益的表达、权利的维护以及信息资源占有等方面与旅游经营者不对称，其合法权益易受到侵害。弱势群体的形成是由于制度的缺陷和机制的不畅造成的，要解决这一矛盾主要应在制度的完善和机制的创新上做文章。因此，《条例》在这方面设置了相应的条款，比如旅游者的权利、旅游经营者的义务，包括建立安全责任制、设置警示标志、门票价格调整前的社会公示制度等内容。 《条例》第三十二条规定：“旅行社与旅游者订立旅游合同之前，应当向旅游者告知注意事项，必要时提供相关资料”。要求旅行社对于旅游者履行告知义务，体现了以人为本和保护弱者的指导思想。 《条例》第四十四条第二款规定：“因旅行社违约损害随团旅游者合法权益的，旅行社应当依法承担赔偿责任；因旅游合同约定的其他旅游经营者原因损害旅游者合法权益的，旅游者可以向旅行社提出赔偿要求，旅行社承担赔偿责任后，有权向负有责任的其他经营者追偿”。过去，旅行社违约损害旅游者合法权益由旅行社赔偿。但本条款规定第三者损害了旅游者的合法权益，旅游者有权向旅行社索赔，旅行社赔偿后再向第三者追偿。这就保证了对旅游者的赔偿一步到位。 《条例》第四十八条、第四十九条，对旅游安全处罚做了相应的规定。与各兄弟省市旅游法规相比，我省旅游条例在处罚方面的内容相对较少。对有关违法行为，法律、法规已有规定的，从其规定，不再重设；但在旅游安全问题上，坚持设置处罚条款。旅游安全重于泰山，任何时候、任何地点、任何情况下，旅游者安全第一，容不得丝毫的忽视与懈怠。这也充分体现了以人为本的指导思想。 （三）发展大旅游 《条例》第六条对有关部门按照各自职责推动旅游发展也做出了相应的规定：“文化、建设、林业、水利、公安、工商、物价和其他有关部门按照各自职责，做好相关工作，促进旅游业的发展”。 我省是工业大省、农业大省、文化大省、开放大省，为旅游发展提供了广阔空间。山东是全国和世界上著名的农业大省，以农业生产过程、农村风貌、农民劳动生活场景为主要旅游吸引物发展乡村旅游，条件得天独厚。依托丰富厚重的农村旅游资源开发的旅游产品丰富多彩，成为旅游新热点。自然生态型如莱芜的房干村，人造景观型如聊城的姜堤乐园，观光参与型如淄博的原山公园，农牧观光型如临沂的盛能观光园，科技示范型如潍坊高科园、烟台农博园，农家民俗型如潍坊杨家埠村、日照、长岛渔村等，新农村示范型如威海西霞口、烟台南山等，深受游客欢迎。“渔家乐”开展最红火的日照市王家皂村，利用休渔期，家家户户搞旅游，全村106户户均年收入超过4万元。目前全市已发展到十几个村近五万张床位，相当于200家大宾馆的接待能力。目前，山东创建国家级农业旅游示范点达55家，继续领先全国。“乡村旅游热”的兴起，对于推动农村致富奔小康，促进农村精神文明建设、提升地方整体形象、推进社会主义新农村建设，具有极为重要的意义。 同时，以工业生产过程、工厂风貌、工人工作生活场景为主要旅游吸引物的工业旅游在我省也开展得红红火火。青岛啤酒集团工业旅游以中国最早的德式啤酒厂房为基础建设的青岛啤酒博物馆，集中展示啤酒文化发展的历史；啤酒生产线每天9小时向游客开放，游客可以品尝新鲜的啤酒；集团还成立了国际旅行社。青啤工业之旅年接待中外游客10万多人次，其中外国游客约5万人次，成为全国工业旅游示范点验收的样板。张裕葡萄酒之旅是以张裕酒文化博物馆、百年地下大酒窖、张裕卡斯特葡萄酒庄园、大生产流水线、葡萄发酵中心等为主要内容的工业旅游项目，经济效益突出。2005年，接待游客20万人，旅游收入1170万元；今年上半年，接待游客10.8万人，旅游收入841万元。成为我省工业旅游的典型代表，是全国首批工业旅游示范点之一。目前，我省已创建国家级工业旅游示范点22个。 旅游业“食、住、行、游、购、娱”六大要素包括了餐饮住宿、交通运输、商品零售、金融保险、信息邮政、文化娱乐、新闻出版、公共管理、社区服务等，直接带动服务业中大部分行业的发展。 发展大旅游要积极推进旅游与相关产业的融合发展。落实科学发展观，为旅游业相关产业融合发展带来了前所未有的机遇。旅游部门要抓住大力发展文化产业的契机，与文化部门加强沟通合作，编制专项规划，深度开发文化资源，加快城市文化旅游设施配套建设，发挥人文资源的旅游功能，策划创办大型艺术表演活动，利用名人效应扩大宣传，大力组织旅游商品开发，争取出台扶持旅游文化产业融合发展的政策措施，推进文化旅游产业融合发展。要充分利用社会主义新农村建设这一平台，广泛深入开展乡村旅游，旅游业向农村大踏步挺进，逐步使乡村旅游发展成为旅游产业的半壁江山。抓住国家关于建设创新型国家战略的机遇，实施科技兴旅，提高旅游科技含量。旅游与科技结合的高端旅游项目青岛极地海洋世界，占地面积21万平方米，是集大型极地、海洋动物展演、购物、娱乐、休闲于一体的大型开放式旅游项目。极地海洋动物馆打破了大型动物展缸似的展示格局，以高科技手段将极地、冰川、海洋的造景巧妙融入场馆的展示，极富吸引力。每天旅游收入100多万元。该馆还被国家海洋局授予“极地科普教育基地”称号。旅游部门要积极开展与农业、工业、城建、文化、科技、教育、体育、卫生、环保等产业的对接，建立完善全方位、多层次、紧密型的合作机制，实行大联合，发展大旅游。 （四）转变政府职能 新出台的《条例》名称去掉了“管理”两个字，体现了“服务型政府”的指导思想，服务成为旅游行政管理部门的主要职能。立法过程中有的同志提出，这是不是弱化了政府的管理？我们认为，市场经济不是放弃管理，而是要加强管理。随着我省旅游业的迅猛发展，许多地方的市场还不规范，需要加强管理。因此，删除“管理”二字，是在强化服务的基础上，实施更加有效的管理。另一方面，“管理”侧重于调整政府与旅游者、市场、社会的管理与被管理关系，除了管理关系与被管理关系之外，还存在大量的协调、引导工作，除依靠政府部门的行政管理外，更多的是市场运营机制的自我调节。市场经济条件下，政府的行政权本质上应当是服务权，为市场主体服务，保障公民、法人和其他组织的权利，为经济社会活动提供优良的环境。而管理只是实现行政目标的手段之一，不再是政府的主要职能。去掉“管理”二字，《条例》的调整范围更为宽泛，也更加规范，更加符合旅游业发展的需要。 （五）深入改革创新 深化改革、坚持创新是增强旅游发展活力的根本途径。《条例》对改革创新也作出了相应的规定。如第二十三条规定：“国有旅游资源可以实行所有权与经营权的分离，组织和个人可以通过租赁、承包、竞买和其他法定形式取得国有旅游资源的经营权”。在旅游管理体制方面，蓬莱旅游体制改革走在了全省前列。体制改革从1994年开始，将文化局、旅游局、风景旅游区管委、旅游度假区合并一起，一个班子、几块牌子，集中办公，统一行使建设、促销、管理及文物保护等各项职能。2005年，蓬莱市实现旅游总收入22亿元，是1998年的4.2倍。旅游总收入相当于全市GDP的 12.9%，达到主导产业水平，尝到了旅游体制改革的甜头。浙江省近90%的县（市、区）实行了旅游与风景、文物、林业、水利等合一的管理体制，推动旅游发展走上快车道。目前，我省23个县（市、区）实行旅游与风景、文物、林业、宗教合一的管理体制，进展相对缓慢。要推广成功经验，推进县级旅游与风景、林区、湖区、文物、宗教等主体旅游资源合一的旅游管理体制，市级可以参照杭州市的办法，成立旅游委员会，建立高效规范、协调有力的管理体制，强化综合协调职能，提高行政管理力度。国有旅游企业改革，主要是创新管理制度和运行机制，建立和完善规范的公司法人治理机构，深化内部改革，使旅游企业成为具有活力的市场主体。同时，旅游本身就是创新产业、点子产业，创新是旅游业的灵魂。只有不断深化推进观念创新、思路创新、体制创新、机制创新，才能不断开创旅游发展的新局面。 （六）可持续发展 促进旅游业的可持续发展是《条例》的指导思想之一。《条例》第四条规定：“发展旅游业实行政府主导、社会参与、市场运作和可持续发展原则，突出地方特色，实现经济效益、社会效益和生态效益相协调”。旅游业是最能体现可持续发展的产业之一。旅游环境、旅游产品、旅游服务是吸引旅游者的根本力量，保护各类旅游资源，保持优良的生态环境和人文环境，是旅游业赖以生存发展的基础，将旅游可持续发展体现于旅游立法中，具有十分重要的意义。旅游业的可持续发展是指：既要满足当代人的旅游需求，又不损害子孙后代满足其旅游需求的能力；既要促进旅游业的不断发展，又要有利于自然生存环境质量不断提高。我们应当澄清一个偏颇的认识，即旅游开发等于破坏资源。事实上，旅游资源的科学开发不仅不是破坏，而且是对资源的增值。淄博原山林场过去“等靠要”吃救济，既不能发展，也不能保护。通过开发旅游，成为国家4A级旅游景区，以旅兴林。2005年，接待游客96万人次，门票收入1150万元。以发展旅游的经济效益反哺林业，加强森林资源的保护，加大绿化力度，完善消防装备，有效地保护了林业资源，实现了林业与旅游业的双赢，取得了经济、生态和社会效益的全面丰收，为全国国有林场的改革发展保护闯出了一条新路，受到温家宝总理的高度赞扬。四川广汉三星堆遗址是全国重点文物保护单位，既是宝贵的文化资源，也是宝贵的旅游资源。为充分发挥文物资源的旅游价值，促进文物保护，当地在三星堆遗址东北角建设的三星堆博物馆，适应观赏需求，采用现代科技方式陈列文物，使三星堆文化瑰宝在博物馆得到充分的、生动的、放大的、活化的展示，文化内涵得到更深层次、更为鲜活的发掘，不仅让游客观赏三星堆神奇精美的文物瑰宝，还让游客有直接感受参与三星堆古蜀文化的体验，产生了理想的社会效益和经济效益。2004年，三星堆景区接待游客61.23万人次，实现门票收入1664.82万元，文化旅游产业保持持续、稳步、健康的发展势头。三星堆博物馆成为AAAA级旅游景区，四川省将三星堆列为自然、生态、人文三大旅游精品之一重点对外推介。 当然，在旅游开发的运作过程中，个别地方拍脑袋，简单化，急于求成，确实存在破坏性开发的现象。以立法形式坚持旅游可持续发展的原则，就要以科学规划为指导，加大旅游资源和生态环境保护力度，坚持发展旅游和环境保护密切结合，发展资源节约型、环境友好型旅游产业。正如《条例》第二十五条所规定的，“利用自然资源开发旅游项目，应当采取严格保护措施，不得破坏景观、污染环境；利用历史人文资源开发旅游项目，应当保持其特有的历史风貌，不得擅自重建、改建、迁移、拆除。开发建设旅游项目，应当进行环境影响评价，建设规模和风格要与周围景观相协调”。依法进行旅游资源开发，就能使旅游发展与环境、资源保护密切结合，相得益彰。 三、关于《条例》出台过程中有争议的几个问题 1关于旅游产业定位。旅游产业如何定位，不仅关系旅游业自身发展，而且关系经济社会发展的全局。囿于我国的基本国情，过去老百姓温饱问题长期突出，加之传统观念的束缚，旅游被视为“吃喝玩乐，不务正业”，打入另册。改革开放之后的一段时间内，尽管人们的认识有所提高，但是许多地方仍然把旅游视为行政接待型、外事管理型或自由发展型行业，没有真正当作一项经济产业。1998年底，省委、省政府出台《关于大力发展旅游业的意见》，提出把旅游业培育成为国民经济的支柱产业，旅游业才得以正式定位。2000年底，省委七届五次全会将旅游业定位为“主导产业”。2003年，省委、省政府出台《关于加快旅游业发展的意见》，进一步提出把旅游业培育成为我省国民经济重要的主导产业，标志着山东旅游业的地位和作用将更加突出，更加重要，而且领全国之先。这一定位，从根本上讲，是因为旅游产出贡献大、综合功能强、提供就业多、社会效益广、发展前景好，将旅游业定位为主导产业，重点培育扶持发展，充分发挥旅游业在国民经济和社会发展中的战略性、主体性和前瞻性作用，不失为明智而科学的决策。《条例》的出台，既以法律的形式肯定了旅游业的重要地位，也为旅游产业展示更加蓬勃发展的美好前景。 2关于“实施政府主导”。《条例》起草过程中，有的同志对“实施政府主导”提出疑义，认为现在是市场经济，提政府主导似乎不妥。实际上，政府主导发展旅游，是当今世界上大多数国家通行的发展战略。国际上旅游业是竞争性很强的产业，涉及到国家利益关系，旅游创汇在许多国家已经成为外汇的主要来源。发达国家的元首亲自做旅游广告，投入很大的财力宣传促销，争取客源。江泽民主席在1997年新年致辞中强调，“1997年是中国旅游年，欢迎海内外同胞到中国来旅游”，也是为中国旅游做广告。今年年初，韩寓群省长做旅游广告：“欢迎海内外朋友来山东旅游观光，亲自体会孔子的智慧、泰山的精神、大海的胸怀、黄河的文化，还有我们山东人的热情好客！”还要看到，旅游合作已成为国际外交的重要内容，中外国家元首间的访问会谈的一项重要课题之一就是争取中国公民前往该国旅游，目前已有81个国家获得许可。政府主导发展旅游，是与旅游业的综合性强、关联度高、涉及面广分不开的。政府主导主要是指：选择与制定产业发展战略、建立健全市场体系、旅游市场培育、旅游资源开发规划、区域整体形象设计和对外宣传促销、旅游行业管理等。当然，政府主导不是政府包揽，而是积极引导和培育市场，有所为、有所不为，既不能缺位，也不能越位。而且，政府主导不是唯一的，它与市场运作、社会参与是一个完整的整体，缺一不可。《条例》中诸多条款对这一指导思想都有所体现。 如，第八条：“县级以上人民政府应当根据当地旅游发展前景和财政状况设立旅游发展专项资金，用于旅游宣传促销、旅游规划编制、旅游资源开发与保护以及非经营性旅游项目的开发。” 第九条：“县级以上人民政府旅游行政主管部门应当根据旅游资源特色、旅游产品优势制定旅游市场开发总体方案和实施计划，确立旅游整体形象和宣传促销主题，有计划、有重点地开发国际、国内旅游市场。” 第十条：“县级以上人民政府应当制定鼓励政策，促进区域旅游发展”等等。 3关于“红色旅游”。有些同志由于对旅游不够了解，立法过程中，对“红色旅游”这一提法存有疑问，认为有了“红色旅游”，难道还有“白色旅游”？实际上，“红色旅游”是指依托在党的历史和革命斗争史上有重要影响的事件、纪念地或领袖人物诞生地而开展的旅游活动。发展“红色旅游”，不但对教育人民特别是青少年了解党的历史、发扬革命传统、振奋革命精神有重要意义，而且有助于老区人民脱贫致富奔小康，是旅游经济新的增长点。2004年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《2004～2010年全国红色旅游发展规划纲要》，推动红色旅游加快发展。山东是革命老区，红色旅游资源丰富，分布广泛，是全国规划的红色旅游重点区域。像红色老区沂蒙山、莱芜战役旧址、枣庄台儿庄大战纪念馆等，在全国都有很高的知名度。2005年 3月，中宣部、发改委、国家旅游局等13个部门公布的30条全国红色旅游精品线和100个红色旅游经典景区中，我省“济南—济宁—枣庄—临沂—连云港线”和6个景区列入红色旅游精品线、经典景区。我省编制了《山东省红色旅游发展纲要》，确定按照“一个核心，四个区域，一条主线，七条精品线路”的布局，大力推进红色旅游开发，提升红色旅游的吸引力。“发展红色旅游”被列入到《条例》的第二十一条。 4关于“旅行社介入公务活动”问题。旅行社代理公务活动这一条款未能通过。主要原因是一些同志担心旅行社代理公务活动会引发公费旅游。实际上“公务活动由旅行社代理”的做法是试图借鉴其他省市的成功经验。1999年、2003年，北京、上海市人大相继通过的《旅游条例》中规定机关单位公务活动可由旅行社代理。上海市颁布这一条款后，政府采购增加了这一内容，“供货方”是有资质的优秀旅行社，采取招投标方式运作。北京、上海率先在全国实行旅行社代理公务活动，取得了良好效果。此后，湖北、山西、云南、辽宁等省相继颁布的《旅游条例》也通过这一规定。由旅行社代理也是国际上通行的惯例。大多数包括公务员在内的团队、散客出国活动，都是由旅行社代理全部接待事务，省钱、省时、省力，方便、舒适、规范。德国政府每年招标，选择有实力的旅行商负责政府部门的政务旅行安排。澳大利亚政府每年组织招标，中标的旅行社负责政府全年的旅行活动。目前，我国国家机关出国访问，绝大多数也是由旅行社代理。价格更经济，服务更专业。据上海市政府采购部门初步估算，与本单位自行组织相比，由旅行社代理一般可节省10％左右的费用，而且堵塞了商业贿赂产生的漏洞。随着改革的深入，政府后勤服务将逐步与行政机关剥离，公务出访活动由旅行社代理势在必行。同时，国家机关的公务活动是一种特殊的旅行活动，其市场潜力巨大，由旅行社代理也是对发展旅游业的支持。目前，我省有关部门出访，也开始由旅行社代理，但是没有法规上的依据，由旅行社出具的发票财政和审计部门不认可，需要旅行社从别处找来相应的发票才能报销，这样做不仅不合法，而且增加了旅行社的费用。目前，旅游部门将继续争取旅行社代理公务活动这一政策的合法性。 今年，省委、省政府召开的全省旅游发展大会，围绕建设旅游经济强省这一主题，确定用10年左右时间，使山东旅游经济总量、接待规模、服务质量、发展环境进入全国前列，把山东建成中国重点旅游区、国际观光与休闲度假旅游目的地。实现这一目标，就要从依法行政、依法治旅的高度，把旅游强省建设的过程，变成不断加强旅游法制建设的过程，变成宣传实施《条例》的过程，为全省经济社会发展做出更大的贡献。
【作者单位：山东省旅游局】
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